Une étude sérieuse qui montre bien que le modèle social allemand , tant décrié en France, ne le mérite pas.

CIRAC

Isabelle Bourgeois

Questions d’actualité (juillet 2013)

Vrai ou faux ? Focus sur les réformes Hartz

En France, il est de bon ton depuis près d’un an d’affirmer que si l’économie allemande est compétitive, c’est au prix du démantèlement de son modèle social. Le « modèle économique allemand » serait un mythe, acheté par une paupérisation et une précarisation forcée de la société. Celle-ci serait imputable à la politique de ré- formes structurelles du chancelier social-démocrate Gerhard Schröder (Agenda 2010) – et surtout aux lois Hartz entrées en vigueur dans ce contexte entre 2003 et 2005.

Dans l’intérêt d’une meilleure connaissance des réalités de notre principal partenaire dans l’UE, il convient de regarder de plus près en quoi ont consisté ces réformes et, dans un deuxième temps, de faire la part des choses entre la réalité et les idées reçues fantaisistes les plus communément répandues en France.

Les réformes Hartz : de quoi s’agit-il ?

Entre 2003 et 2005 sont entrées en vigueur quatre lois réformant le Code social allemand (Sozialgesetzbuch, SGB) : les Lois pour des services modernes sur le marché de l’emploi, dites Lois Hartz. L’objectif de ces lois était, en se conjuguant à d’autres réformes adoptées au début du millénaire, d’améliorer l’adéquation entre l’offre et la demande sur le marché du travail afin de réduire le risque de chômage. Elles agissent à plusieurs niveaux : plus grande efficience du placement des chômeurs, meilleure formation/qualification des demandeurs d’em- ploi, levée de certaines rigidités sur le marché de l’emploi pour permettre notamment aux chômeurs faible- ment qualifiés de trouver plus facilement un emploi, révision en profondeur du système de protection chô- mage. Le maître mot de toutes ces lois est le principe de « l’activation » des demandeurs d’emploi : l’appel à plus de responsabilité individuelle chez le demandeur d’emploi en contrepartie du droit à prestations chômage ou au soutien par la collectivité.

Ces quatre lois se distinguent par leur finalité et leur approche. Alors que les Lois Hartz I, Hartz II et Hartz III cherchent à améliorer la fluidité du marché du travail (rotation chômage/emploi), la loi Hartz IV vise, elle, la prévention du risque de pauvreté et d’exclusion sociale grâce à l’emploi.

La Loi Hartz I (2003) vise à fluidifier la rotation chômage/emploi :

– elle assouplit la réglementation du travail intérimaire et la protection contre le licenciement ; – à destination des demandeurs d’emploi, elle renforce l’offre de mesures de (re)qualification ; – en contrepartie, elle renforce les devoirs des chômeurs indemnisés : ils sont tenus d’accepter tout em- ploi considéré comme « acceptable » (zumutbar), c’est-à-dire conforme à la législation en matière de protection du travail, soumis à cotisations sociales et correspondant à leur capacité de travail (au moins 15 heures par semaine).

La Loi Hartz II (2003) cherche à rendre plus attractive la reprise d’une activité et à faciliter l’insertion sociale par l’emploi :

– elle développe le régime des subventions salariales, crée un statut d’auto-entrepreneur (« Ich-AG ») et

des chèques emploi-service ; – elle assouplit le régime des « petits boulots » (créé en 1960) et les rebaptise « mini-jobs ».

La Loi Hartz III (2004) réforme le régime d’assurance chômage (financé par les cotisations). Concrètement :

– elle réorganise l’ancien Office fédéral du travail (Nuremberg) pour rendre le placement plus efficient

et le rebaptise Agence fédérale pour l’emploi ; – elle redéfinit la notion de chômeur et l’harmonise avec celle de l’OIT ;

– elle limite la durée de versement des allocations chômage (assurance chômage) à 12 mois pour les moins de 50 ans, à 18 mois au-delà ; depuis 2008, cette durée est de 24 mois pour les chômeurs de 58 ans et plus ; – le montant de l’allocation chômage est fixé à respectivement 60 % ou 67 % du salaire net antérieur se- lon que le chômeur a des enfants à charge ou non (la référence est le plafond du salaire annuel soumis à cotisations sociales).

La Loi Hartz IV (2005) réorganise entièrement le système d’assistance, financé par l’impôt :

– l’aide sociale (« minimum socio-culturel vital ») est réservée aux personnes dans l’incapacité de tra- vailler au minimum 3 heures par jour et se trouvant en situation de « nécessité » ; elle est gérée par les services sociaux des communes (elle est désormais régie par le nouveau chapitre SGB XIII) ; – la loi crée un nouveau régime d’assistance destiné à la fois aux chômeurs qui ne peuvent pas pré- tendre aux allocations du régime d’assurance chômage, et à leurs proches vivant sous le même toit. Cette aide, conçue comme une « aide à l’auto-assistance », comprend deux volets indissociables : un soutien pécuniaire (appelé communément « Hartz IV ») et un programme de (re)qualification/ (ré)in- sertion. Le versement de l’aide « Hartz IV » au demandeur est soumise au critère de « nécessité » (prise en compte du patrimoine) de son foyer (« communauté de besoins ») et n’est pas limité dans la durée ; – la loi crée également des mesures spécifiques de réinsertion pour les personnes difficiles à placer : les « jobs à 1 € » qui, n’étant pas un emploi, ne sont pas rémunérés, mais donnent lieu au versement d’un dédommagement de 1€ l’heure en moyenne (on en compte 150 000 par an actuellement). Ce « reve- nu » peut se cumuler avec l’aide « Hartz IV ».

Les réformes Hartz ont-elles démantelé l’Etat social allemand ?

1/ Le marché de l’emploi allemand aujourd’hui : une forte participation

Pour un nombre d’actifs de près de 42 millions (sur une population totale d’un peu plus de 80 millions), le nombre de chômeurs se situe aujourd’hui à moins de 3 millions, soit un taux de chômage inférieur à 7 %. Parmi les 41 millions d’actifs occupés, les trois quarts – près de 30 millions de personnes – occupent un emploi soumis à cotisations sociales (généralement un CDI). Le quart restant (11 millions de personnes) occupe un emploi « atypique » : 900 000 ont un contrat d’intérim, 2,7 millions un CDD et 7,4 millions un mini-job. Parmi les demandeurs d’emploi, quelque 800 000 perçoivent les allocations de l’assurance chômage, et 2 mil- lions l’aide Hartz IV. Le nombre total des bénéficiaires d’aides au titre de « Hartz IV » s’élève à 6 millions de personnes : il comprend les demandeurs d’emploi et ses proches (enfants, conjoint, parents).

2/ Pourquoi ces réformes avaient-elles été adoptées ?

Au tournant du siècle, le nombre de chômeurs dépasse la barre des 4 millions. Depuis le premier choc pétrolier s’était accumulé progressivement un stock de chômage incompressible, même en phase de croissance (chô- mage structurel). La phase de transition de l’économie est-allemande après l’Unité, puis les retours de conjoncture durant la dernière décennie du 20e siècle l’avaient consolidé : en 1997, l’Allemagne compte ainsi 1,8 mil- lion de chômeurs de plus qu’en 1991 ; quant à la réserve latente (chômage caché), elle a augmenté de 500 000 personnes et atteint 2 millions. En 2001/02, après l’effondrement de la « bulle Internet », l’économie entre en récession, le chômage ne se résorbe pas, le risque de paupérisation et d’exclusion sociale va croissant.

Cette situation mène progressivement au diagnostic suivant : la politique pour l’emploi menée jusque là s’est révélée défaillante. Car la principale cause de la ténacité du chômage est l’inadéquation entre l’offre et la de- mande sur le marché du travail : le coût (poids des prélèvements) et les « rigidités » du système social freinent l’activité, l’embauche et la consommation, tout en menaçant le financement du système de protection sociale, creusant encore plus le déficit et mettant à mal le lien social… Le remède à apporter fait l’unanimité des ex- perts nationaux et internationaux : pour renouer avec la croissance et l’emploi, l’Allemagne doit mener une po- litique de réformes structurelles pour rétablir notamment la fluidité du marché du travail. La politique pour l’emploi subit donc progressivement une inflexion (dès la dernière partie du mandat du chancelier Kohl, CDU) et s’oriente désormais vers la prévention du chômage. Cette prévention se présente de deux manières : il faut accroître l’efficience du placement des demandeurs d’emploi, et il faut mettre plus l’accent sur la responsa- bilité individuelle de ces derniers qui sont tenus de mener une quête active d’emploi, y compris via la participa- tion à des mesures de (re)qualification.

C’est là l’origine de la formule « Fördern und Fordern – « soutenir et exiger » : soutenir les chômeurs dans leur recherche d’emploi, mais exiger d’eux une plus grande implication personnelle – rendue célèbre par le chance- lier Schröder en 2003 lorsqu’il présenta son programme général de réformes : l’Agenda 2010.

3/ Les réformes Hartz ont-elles généré une précarisation de l’emploi ?

Les effets des réformes Hartz sur l’emploi sont impossibles à évaluer en termes de causalité, les scientifiques sont unanimes sur ce point. La raison est simple : il faudrait pour cela disposer d’un ensemble permettant de faire une comparaison de type avec/sans lois Hartz ; or un tel ensemble ne peut pas exister, il serait fictif.

En Allemagne comme dans les autres Etats de l’UE, on observe depuis le tournant du millénaire d’importantes mutations du marché du travail, liées notamment à la mutation des activités, et se traduisant par une hausse considérable de la part des emplois atypiques. Or en Allemagne, cette tendance tend à ralentir aujourd’hui. Entre 1999 et 2001 – soit avant les réformes Hartz – l’emploi à temps plein recule (-231 000). Les emplois créés (1,41 million) sont essentiellement des emplois à temps partiel : mini-jobs (778 000) ou temps partiels ‘classiques’, soumis à cotisations sociales (740 000). Mais durant la période 2006-2008 – soit après l’entrée en vigueur des lois Hartz – ce sont surtout des emplois à temps plein (550 000) qui sont créés, et l’augmentation du nombre d’emplois à temps partiel ralentit pour ne plus atteindre que 710 000 pour les temps partiels ‘classiques’ et 113 000 pour les mini-jobs. Les deux tiers (60 %) de ces emplois avaient été créés dans l’intérim, ce qui a porté la part de cette catégorie à 2 % du total des emplois.

Il est impossible d’établir une relation de cause à effet entre les lois Hartz et ces évolutions révélant une sorte de précarisation de l’emploi, tant les facteurs à prendre en considération sont nombreux – à commencer par le sexe, l’âge et la qualification des actifs occupant ces emplois, le secteur d’activité ou encore les biographies professionnelles et les mutations de la société.

Quand on évoque la précarisation de l’emploi, on sous-entend généralement par là que les actifs occupent des emplois précaires tout au long de leur vie professionnelle. Or il n’en est rien. Car presque toujours, ces emplois atypiques sont occupés à un moment charnière – entrée dans la vie active, retour à l’emploi – ou sont sources de revenus complémentaires. Ainsi, par exemple, plus de la moitié (56 %) des actifs occupés en CDD sont en- suite embauchés en CDI : c’est le cas surtout des débutants dans la vie active et des plus qualifiés. Et si 46 % des femmes actives occupent un CDD, c’est dans près des trois quarts des cas parce qu’elles ont fait ce choix pour concilier vies familiales et professionnelles ou parce qu’elles ne désirent pas travailler à temps plein. L’in- térim est souvent choisi par les plus qualifiés pour la mobilité qu’il permet et correspond alors à un choix de mode de vie. Quant aux mini-jobs, ils sont dans un bon tiers des cas choisis comme boulots d’appoint par les épouses, les retraités, ou par les étudiants ; souvent, ils se substituent à un ancien travail au noir. Ou encore, ces mini-jobs sont exercés par des chômeurs indemnisés ou aidés qui sont en quête de revenus complémentaires (ce à quoi les autorise dans certaines limites la réglementation), et donc en voie de réinsertion.

4/ Dumping salarial ?

Hartz IV serait à l’origine de la forte progression du secteur des bas salaires Un bon cinquième des actifs sont occupés dans le segment à bas salaires (moins de 8,50 € bruts de l’heure), et ils occupent souvent un emploi atypique : 25 % d’entre eux sont employés à temps partiel, 87 % ont un mini- job. Si le segment à bas salaires a fortement progressé (sa part est passée de 14 % en 1998 à 22 % en 2008), c’est principalement avant les lois Hartz et la loi Hartz IV à laquelle on impute volontiers cette évolution, mais à tort ; en effet, depuis 2006, cette part n’a guère varié. Le seul lien de causalité qu’on puisse établir est celui avec l’essor parallèle de la demande de main-d’œuvre faiblement qualifiée : c’était un objectif déclaré de la flexibilisation du marché du travail (par toutes les lois Hartz) afin d’améliorer l’adéquation entre offre et de- mande et rompre la spirale d’exclusion. Autrement dit : ces emplois atypiques permettent aux moins qualifiés de retrouver travail et inclusion sociale.

La loi Hartz IV est également accusée d’avoir forcé le dumping salarial que traduit la part des bas salaires. On prend alors pour argument le devoir qui est fait au bénéficiaire du régime d’assistance « Hartz IV » d’accepter tout emploi « convenable » que lui propose l’Agence. Certes, en 2008, une petite moitié des célibataires bénéficiaires a accepté un emploi à temps plein à la rémunération inférieure de plus de 5 % à celle de l’emploi occupé antérieurement, mais près de la moitié a vu son salaire augmenter de plus de 5 %. Un lien de causalité ne s’impose pas à l’évidence.

Il est vrai que la réactivation de la logique des droits et devoirs du demandeur d’emploi indemnisé ou aidé est le principal changement de logique apporté par les réformes Hartz. Et ce changement n’est pas toujours bien accepté par l’opinion, ce qui favorise la tendance à chercher des liens de causalité là où il y a tout au plus une corrélation, et encore plus souvent une simple coïncidence dans le temps.

Devoir d’accepter un emploi « convenable » Loi Hartz III : Est considéré comme « convenable » ou « acceptable » (zumutbar) tout emploi de plus de 15 heures par semaine, soumis à cotisations sociales, correspondant à la capacité de travail du demandeur, et « acceptable dans les conditions usuelles du marché du travail le concernant » (§ 119, al. 5 de la Loi Hartz III). Cet emploi doit être accepté, même s’il s’agit d’un CDD, s’il implique temporairement une séparation du ménage, ou s’il ne correspond pas à la catégorie d’emplois pour lesquels le demandeur a été formé. Loi Hartz IV : Tout emploi est a priori considéré comme zumutbar.

C’est le cas du reproche fait à la loi Hartz IV d’avoir forcé une baisse des salaires. On impute alors à tort à la loi Hartz IV une évolution qui a débuté bien avant les lois Hartz, à savoir au début des années 1990, dans le con- texte de la crise mondiale de l’industrie (1993) et d’un effort collectif de reconquête de la compétitivité économique du site Allemagne : la politique de modération salariale. Elle n’a jamais été décidée par aucun gouverne- ment (seuls les partenaires sociaux sont compétents pour fixer les salaires), et ne présente aucun lien avec les réformes Hartz. Cette ‘politique’ est menée par les partenaires sociaux pour préserver la compétitivité des entreprises, dont le Mittelstand – en veillant à ce que la hausse des salaires reste toujours légèrement en-dessous de celle de la productivité. Les syndicats ont porté – et portent toujours – cette politique qui permet aux entre- prises d’investir pour croître, et donc d’embaucher.

5/Les lois Hartz renforcent l’exclusion ?

Un seul lien de causalité se laisse solidement établir : le chômage structurel a considérablement baissé depuis les réformes (-46 %). Certes, en 2005 et 2009, le nombre de chômeurs avait battu des records, allant jusqu’à dépasser 5 millions. Mais ce n’était là que l’effet mécanique de l’entrée en vigueur de la Loi Hartz IV qui fait obligation à tout demandeur d’emploi de s’inscrire à l’Agence pour l’emploi ; ce changement a alors révélé l’ampleur du chômage larvé qu’on ne pouvait guère comptabiliser auparavant. Depuis, la situation s’est normalisée, et le nombre de demandeurs d’emploi exclus durablement du marché du travail s’est réduit. Les scientifiques sont unanimes sur ce point : l’adéquation entre offre et demande s’est foncièrement améliorée, le marché de l’emploi est aujourd’hui beaucoup plus fluide et facilite la rotation chômage/emploi. Certes, avec la montée en puissance de l’emploi atypique, le risque pour chacun de se retrouver au chômage s’est accru, mais la possibilité de retrouver rapidement un emploi a considérablement augmenté elle aussi.

6/ La Loi Hartz IV force l’injustice sociale ?

Trois arguments sont principalement avancés : les bénéficiaires de Hartz IV seraient contraints d’accepter des emplois rémunérés 1 € l’heure ; le montant de l’aide forfaitaire de base du régime « Hartz IV » (382 € actuelle- ment) ne permet pas de vivre dignement ; l’emploi atypique est si mal rémunéré que l’Etat doit venir en aide à ceux qui occupent un mini-job ou autre en leur versant un complément (« Hartz IV »).

Les « jobs à 1 € » sont des mesures d’insertion – non des emplois – réservées aux personnes en mal de réinsertion. L’amalgame vient de l’appellation malencontreuse de ces mesures.

Le montant de l’aide forfaitaire de base est identique à celui de l’aide sociale, il s’agit d’un « minimum de subsistance » destiné à soutenir le demandeur d’emploi le temps nécessaire pour requalifier et (re)trouver un emploi lui permettant d’assurer sa subsistance par ses propres moyens. Le soutien de la collectivité s’adresse également aux proches du demandeur d’emploi : l’aide forfaitaire (minimum garanti) versée au conjoint ou concubin s’élève à 345 €, à 224 € pour un enfant de moins de 6 ans, à 289 € pour un adolescent de 14 à 17 ans, et à 306 € pour un adulte à charge. A ces forfaits s’ajoutent d’autres aides (chauffage, etc.). Certes, les familles s’en sortent mieux que les célibataires, de même les mieux qualifiés que les autres. Or s’il est un problème, il réside d’une part dans la situation des familles monoparentales et généralement des mères isolées rencontrant des difficultés à concilier vies familiale et professionnelle ; d’autre part dans la faible qualification de nombre de chômeurs bénéficiaires de Hartz IV, qui se répercute ensuite sur le faible salaire lié à l’emploi auquel ils peuvent prétendre. De l’avis général, la solution réside dans le premier cas dans des mesures de politique générale (infrastructures d’accueil pour les enfants, par exemple), dans le deuxième dans une approche plus ciblée de la formation/qualification proposée à ces personnes : 84 % d’entre elles n’ont par exemple aucune formation professionnelle.

Enfin, 1,3 million de personnes cumulent les diverses aides du régime « Hartz IV » et un revenu salarié. Ces « Aufstocker » occupent pour l’essentiel un emploi à temps partiel ou un mini-job. L’appréciation de leur situation est une question de perspective. Pour les sociologues, ils sont tributaires de l’aide « Hartz IV » pour vivre décemment. Mais pour la loi, il s’agit de demandeurs d’emploi en voie de réinsertion, et le complément de revenu qu’ils tirent d’un petit boulot est censé rendre plus attractive la reprise d’un emploi (le salaire n’est défal- qué des aides qu’au-delà de 200 € ; c’est le principe dont s’inspire le RSA Activité français).

7/ Les lois Hartz ont-elles démantelé l’Etat social ?

Oui, si on entend par là une réduction des acquis sociaux. Mais ces « acquis », qui n’étaient destinés à l’origine qu’à quelques laissés-pour-compte, s’étaient accumulés et généralisés progressivement depuis les années 1960 au point que leur financement accaparait au début du millénaire un tiers des richesses créées, ce qui posait avec acuité la question de l’avenir du financement du modèle social allemand. Les hausses successives des pré- lèvements décidées pour y remédier avaient plombé la compétitivité de l’économie allemande et accru la dette, mais sans que cela permette de juguler l’exclusion d’une part croissante de la population. La seule possibilité qui s’offrait alors à l’Allemagne pour préserver l’Etat social était de rétablir l’équilibre entre solidarité et responsabilité individuelle en se refondant sur l’un des principes fondateurs de l’Etat social alle- mand : celui de l’aide à l’auto-assistance. Selon ce principe, chaque individu a droit à la solidarité de la collecti- vité si – et seulement si – il ne parvient pas à subvenir à ses propres besoins ; mais ce droit a une face indisso- ciable : il implique le devoir pour chacun de tout entreprendre pour surmonter ses difficultés. C’est ce retour aux origines que cherchent à opérer les réformes Hartz. Leur approche est conforme à la Constitution et au principe d’Etat social, ce qu’on confirmé deux grands arrêts rendus, l’un par le Tribunal des Affaires sociales en 2006, l’autre par la Cour de Karlsruhe en 2010. Le premier juge que le montant de l’aide Hartz IV respecte le principe de la dignité humaine (droit fondamental absolu) ; le second estime que la loi Hartz IV est conforme à la Constitution, mais qu’elle est perfectible (plus de transpa- rence dans le calcul de l’aide forfaitaire, meilleure prise en considération des besoins spécifiques des enfants). Le principe d’Etat social (art. 20 de la Loi fondamentale) n’exige nullement le maintien en l’état du droit social à l’instant T – au contraire, il exige que le législateur l’adapte en permanence à une situation en perpétuelle évo- lution, mais toujours dans le respect des principes constitutionnels. Considérée sous l’angle du respect des droits fondamentaux du citoyen et du principe d’Etat social qui fonde l’ordre étatique allemand, la réponse à la question est dès lors indubitablement : non, les lois Hartz n’ont pas démantelé l’Etat social allemand. Le ‘démantèlement’ de quelques acquis dont bénéficiaient quelques-uns seulement a permis au contraire de mieux pérenniser un Etat social qui profite aujourd’hui à un plus grand nombre.

* * *

Depuis les réformes Hartz, l’adéquation entre offre et demande sur le marché du travail s’est considérablement améliorée – du moins quantitativement. Depuis l’entrée en vigueur de l’ensemble des réformes en 2005, le nombre de chômeurs est tombé de quelque 5 millions à moins de 3 millions aujourd’hui ; quant au nombre de chômeurs de longue durée, il est passé de près de 2 millions à 1 million. Les réformes sont parvenues non seulement à endiguer la progression du chômage structurel, mais encore plus à le réduire : un tiers seulement des chômeurs inscrits restent au chômage plus d’un an. Trouver ou retrouver du travail est désormais beaucoup plus facile. La période de chômage dure moins long- temps : elle n’est plus en moyenne que de 34 semaines (au lieu de 55) pour les demandeurs d’emploi touchant les allocations de l’assurance chômage ; mais plus de la moitié d’entre eux retrouvent aujourd’hui un travail durant les trois premiers mois de chômage. Pour les demandeurs d’emploi bénéficiant des aides du régime d’assistance Hartz IV, cette durée s’est raccourcie elle aussi, passant de 91 semaines à 78 désormais. La question de la justice sociale – sous l’angle de la participation – ne se pose plus aujourd’hui en termes quan- titatifs, mais en termes qualitatifs. Elle se résume à ce défi : comment faire pour permettre à plus de personnes encore de trouver un emploi régulier, et donc mieux rémunéré ? Seule une politique ciblée de mise à niveau et/ou de hausse des qualifications est en mesure de relever ce défi ; une grande partie de ceux qui sont tribu- taires de l’aide de la collectivité (« Hartz IV ») sont en effet illettrés, n’ont pas de formation professionnelle ou maîtrisent mal la langue allemande. Les prochaines réformes porteront sur une meilleure adéquation encore entre l’offre de formation (générale et ciblée à destination des groupes présentant les plus grandes difficultés d’insertion) et la demande d’une main- d’œuvre mieux qualifiée. L’objectif de justice sociale ne peut être atteint que si chacun dispose des outils pour être maître de son destin. L’Etat social est toujours perfectible…

Sources des données : Destatis, Bundesagentur für Arbeit, IAB.

En savoir plus :

-I. BOURGEOIS, « Les réformes Hartz, remise en cause de l’Etat social ? », Regards sur l’économie allemande, n° 108, printemps 2013

– S. H AZOUARD, R. LASSERRE, H. UTERWEDDE (eds), L’aide au retour en emploi. Politiques françaises, allemandes et internationales (titre provisoire), à paraître aux Editions du CIRAC à l’automne 2013

– O. BONTOUT , S. HAZOUARD, R. LASSERRE, C. ZAIDMAN (eds), Les réformes de la protection sociale en Allemagne. Etat des lieux et dialogue avec des experts français, CIRAC/DREES, 2013